Система публичных закупок в Беларуси: региональный аспект - Krivorotko, Yuri (Socialiniai tyrimai, 2014)
Представленная статья является страновым исследованием и имеет аналитический характер. В ней затронут региональный аспект системы общественных закупок в Беларуси. Методология исследования базируется на анализе серии данных по публичным закупкам в регионах Беларуси, включая бюджетные расходы на закупки в местных органах власти, а также на закупки по электронным аукционам на Белорусской универсальной товарной бирже. Статистические данные в этой статье получены из официальных источников, таких как государственный Комитет по статистике, Министерство финансов, ОАО Белорусская универсальная товарная биржа, а также базы данных аналитических интерент-центров, работающих в этой сфере, и т.д. Публичные закупки являются очень большой и важной темой в системе администрирования Республике Беларусь. Анализ закупочной деятельности на уровне поднациональных правительств показал, что в системе закупок существует серьезный методологический недостаток. Публичные закупки в Беларуси рассматриваются, как самостоятельная тема вне контекста управленческих задач, и регулируются отдельно, вне специфики и задач регионального и местного управления. В свою очередь региональное и местное управление регулируется отдельно, вне специфики и задач публичных закупок. Между ними нет существенных взаимосвязей. Проблема заключается в том, не определено место публичных закупок в системе регионального и местного управления. Единственной взаимосвязью между этими двумя направлениями является то, что госзакупки осуществляются за счет средств центрального и местного бюджетов и внебюджетных фондов. Отсутствие серьезных взаимосвязей между системой закупок и региональным и местным управлением вызвано отчасти тем, что в Беларуси нет четко закрепленных расходных полномочий и функций в поднациональных правительствах. Существующие функции достаточно размыты и законодательно не закреплены. Это позволяет, например, осуществлять расходы по закупкам вышестоящих правительств вместо нижестоящих, и даже наоборот. Другой причиной отсутствия взаимосвязей между этими направлениями является нежелание властей создавать специфику для региональных и муниципальных закупок, аргументируя это необходимостью универсализации и унификации закупочной деятельности, а также наличием исключительно государственного управления на всех уровнях в Беларуси. Между тем, такая региональная и муниципальная специфика закупок и ее механизмы должны иметь право на существование. Острыми дискуссионными вопросами остаются проблемы прозрачности, подотчетности и оценки результативности публичных закупок местными правительствами, местным сообществом, средствами массовой информации, гражданами. Создание и функционирование сайтов по размещению закупок является важ- ным шагом в деле повышения уровня их прозрачности, но далеко недостаточным с позиций подотчетности и оценки эффективности проведенных закупок. Так информация о публичных закупках и акты законодательства об общественных закупках размещаются в открытом доступе на официальном сайте. К информации о публичных закупках относятся годовые планы государственных закупок, приглашения к участию в процедурах закупок, документы, представляемые участнику для подготовки предложения на участие в открытом конкурсе, электронном аукционе, сообщения о результатах процедур публичных закупок, сведения о договорах, определяемые советом министров Республики Беларусь, список поставщиков (подрядчиков и исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах публичных закупок, а также изменения и дополнения к ним, протоколы заседаний комиссий по вопросам открытия предложений, отклонения предложений и подведения итогов процедуры публичной закупки в случае проведения открытых конкурсов и электронных аукционов. Сообщение о результате процедуры государственной закупки заказчик размещает в открытом доступе на официальном сайте, а в случае проведения электронного аукциона – на электронной торговой площадке. Вместе с тем, на официальном сайте не публикуются контракты, заключенные в результате проведения процедур публичных закупок. Как следствие общественность и участники торгов не имеют возможности проследить и проконтролировать процедуру публичной закупки от размещения приглашения до заключения контракта. Статистика официального сайта публичных закупок в Беларуси показывает, что сообщения о результатах процедур закупок размещается только в половине случаев, что является прямым нарушением действующего законодательства. Это свидетельствует о том, что уполномоченный орган по государственным закупкам, каким является Министерство торговли, не справляется с контролем всех процедур государственных закупок, тогда как эта проблема могла бы быть решена с помощью простых программных средств. Таким образом, можно констатировать, что информация о проведении закупок не полна и не достаточно легко доступна. На наш взгляд, сообщение о результатах процедуры публичных закупок должно публиковаться на официальном сайте при проведении всех видов процедур закупок, кроме тех случаев, когда сведения о государственных закупках составляют государственные секреты. Более того, сообщение о результате процедуры закупки должно включать не только цену заключенного контракта, но и полное тендерное предложение каждого участника торгов вместе с критериями оценки предложений и обоснованием выбора победителя конкурсной комиссией. Необходимо также обеспечить видимость содержания договоров, заключенных в результате проведения процедур публичных закупок. В данном реестре должен публиковаться на официальном сайте полный текст договора со всеми дополнениями и спецификациями, а до официальной публикации договор должен считаться недействительным. В целях повышения уровня прозрачности и снижения уровня коррупционных рисков в системе закупок необходимо шире внедрять электронные аукционы. Такой вид конкурсной системы государственных закупок должен в перспективе заменить все другие традиционные виды закупок и стать доминирующим в закупочной деятельности. Одним из преимуществ электронного аукциона является возможности просмотра всех процедур, начиная от объявления предложения на закупку до исполнения договоров поставщиками. Между тем на практике, как заказчики, так и поставщики неохотно идут на публичные закупки через электронный аукцион, предпочитая традиционные закупки, поскольку при этом сохраняются возможности сведения закупок к неконкурентной форме закупок из одного источника. Тем самым это способствует существованию коррупциогенного поля в закупочной деятельности. Электронные аукционы, наоборот, препятствуют стремлениям поставщика и покупателя свести закупки к неконкурентным торгам из одного источника. С этих позиций это снижает коррупционные риски. В перспективе необходимо также доработать электронные аукционы, дополнительно включив туда процедуры предквалификацонного отбора поставщиков услуг. Серьезную озабоченность вызывает отсутствие контроля и мониторинга за публичными закупками со стороны негосударственных организаций, которые могли бы защищать общественные интересы. Это необходимо вложить в специальную антикоррупционную программу в сфере публичных закупок, которая должна быть разработана Министерством торговли, и которая к настоящему времени отсутствует. Не менее важным дискуссионным вопросом выступает отмена существующей дискриминации в отношении иностранных поставщиков и подрядчиков. Как известно, новый Закон о закупках предусматривает введение национального режима в отношении товаров (работ, услуг) иностранного происхождения и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предлагающих такие товары (работы, услуги), в случае, если аналогичный режим установлен иностранным государством или группой иностранных государств. На наш взгляд, такая мера значительно снижает конкурентную среду и урезает равные возможности иностранных компаний в качестве поставщиков. Привлечение международных фирм и компаний к участию в процедурах публичных закупок может не только усилить конкуренцию в закупочной деятельности, сэкономив значительные бюджетные средства, но и в существенной степени снизить коррупционные риски в общественном секторе экономики, где осуществляются закупки на крупные суммы. В этой связи необходимо исключить дискриминационные меры, предусмотренные в действующем законодательстве, в отношении иностранных товаров и компаний, чтобы обеспечить равные возможности для всех участников торгов. Проведенное исследование показывает, что Беларусь еще далека от достижения развитых форм и методов публичных закупок. Несмотря на внедрение в практику в последние годы новых форм и методов закупок, соответствующих мировой практике, степень централизации публичных закупок остается очень высокой. Публичные закупки на региональном уровне остаются связанными в позиции их зависимости от центра и его органов. Степень децентрализации, поэтому в системе публичных закупок, является очень низкой. Состояние публичных закупок в целом зеркально отражают существующую ситуацию в сфере децентрализации управления на локальном уровне. Дальнейшая эволюция публичных закупок в Беларуси определенно потребует углубления и улучшения их законодательной базы, которая в настоящее время очень запутана и сложна для понимания. Ясно, что законодательная база должна быть пересмотрена и реформирована в направлении создания определенной специфики публичных закупок на региональном и местном уровнях, ликвидации дискриминации участников закупок из стран Европейского Союза и других зарубежных участников. Предстоит предпринять ряд важных антикоррупционных мер в закупочной деятельности. В этой области необходимо создать механизм, отторгающий интересы участников в неконкурентных процедурах торгов, одной из которых выступают закупки из одного источника. Одновременно следует стимулировать участие покупателей и продавцов в электронных аукционах, обеспечивающих прозрачность и подотчетность в публичных закупках. Очевидно, что следует создать специальный закупочный механизм для местного и регионального самоуправления, который должен быть достаточно децентрализованным. Необходимо предоставить больше прав местным и региональным властям в организации и упрощении закупочных процедур, ликвидировать многоступенчатость в принятии решений по закупкам местных правительств, что значительно сократит бюрократические процедуры в закупочной деятельности.